12.7. Участие прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях
Продолжающаяся реформа законодательства, направленная на совершенствование и укрепление судебной системы, оказывает определенное воздействие и на органы прокуратуры, что выражается в изменении их отдельных полномочий, причем эти изменения не всегда влекут за собой ограничение прав прокуроров. Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Современное законодательство не предусматривает участие прокурора лишь в конституционном судопроизводстве. Основные вопросы участия прокуроров в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел (в судах общей юрисдикции и арбитражных судах) были рассмотрены в предыдущих параграфах настоящей главы.
В последнее время учеными и практиками достаточно много внимания уделяется вопросу создания административных судов, главной функцией которых должно являться разрешение споров между органами и должностными лицами, наделенными властными полномочиями, с одной стороны, и субъектами (физическими и юридическими лицами), в отношении которых данные полномочия осуществляются (должны осуществляться), — с другой. Как известно, такие споры разрешаются и сейчас судами общей юрисдикции и арбитражными судами (соответственно по правилам гл. 25 «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» ГПК РФ и гл. 24 «Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц» АПК РФ). Прокуроры при рассмотрении судами дел таких категорий в последние годы участвуют достаточно активно.
К числу законодательных нововведений, безусловно, следует отнести нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ, который в значительной мере по-новому определяет место прокурора в процессе реализации механизма привлечения правонарушителей к административной ответственности, в том числе при рассмотрении судами дел об административных правонарушениях. Прежде всего необходимо отметить, что процедура рассмотрения судами дел об административных правонарушениях не имеет отношения к рассмотренному выше понятию «административное судопроизводство». Отождествлять ее с гражданским судопроизводством также неверно, поскольку основанием для рассмотрения собственно гражданских дел в судах общей юрисдикции и арбитражных судах являются исковые заявления и заявления, в то время как основанием для рассмотрения судами дел об административных правонарушениях в рассматриваемом нами случае является вынесенное уполномоченным на то прокурором (его заместителем) постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении.
При этом необходимо отметить, что вынесение таких постановлений не относится к числу наиболее широко распространенных актов прокурорского реагирования, хотя в последние годы число их неизменно растет . В определенной мере сдерживающим фактором здесь выступала ст. 25 Закона о прокуратуре, которая допускала вынесение прокурором мотивированного постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении в случае совершения административно наказуемых деяний лишь должностными лицами.
Вступивший в силу с 1 июля 2002 г. КоАП РФ значительно расширил диапазон деятельности прокуроров в сфере преследования лиц, совершивших административные проступки. Так, ст. 28.4 КоАП РФ прямо допускает вынесение прокурором указанных постановлений при выявлении проступков, наказуемых в соответствии с 19-ю статьями КоАП РФ, причем субъектами правонарушений в некоторых из них выступают не только должностные лица (более широкое, чем в Законе о прокуратуре, толкование этого понятия дано в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ), но и граждане и юридические лица.
Более того, ст. 28.4 КоАП РФ предусматривает, что при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим КоАП РФ или законом субъекта РФ. Таким образом, в сфере внимания прокуроров оказывается весь законодательный массив, устанавливающий ответственность за совершение административных правонарушений для любой из названных категорий правонарушителей.Вместе с тем не следует упускать из виду норму п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, согласно которой при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не должны подменять иные государственные органы, т.е. вынесение прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении в обычных условиях (кроме прямо закрепленных за прокурором в КоАП РФ отдельных составов административных правонарушений) является мерой исключительной, когда уполномоченное на то должностное лицо органа государ — ственной власти (органа административной юрисдикции) не в состоянии (не может или не хочет) по тем или иным причинам инициировать процедуру привлечения к административной ответственности соответствующего правонарушителя. В этой связи парадоксальным следует признать тот факт, что ст. 17.7 КоАП РФ, предусматривающая ответственность за невыполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных законом, не отнесена к числу тех, преследование за нарушение которых является прямой обязанностью прокурора. В самом деле, кто как не сам прокурор сможет оценить степень выполнения своих законных требований тем или иным субъектом и принять соответствующие меры (вынести постановление) в отношении того, кто препятствует реализации им своих полномочий?
Одна из ключевых новелл КоАП РФ — включение прокурора в число участников производства по делам об административных правонарушениях, тогда как КоАП РСФСР 1984 г. рассматривал прокурора как фигуру исключительно надзирающую. И хотя функция надзора за законностью при производстве по делам об административных правонарушениях в целом сохранена за прокурором ст. 24.6 КоАП РФ, на деятельность судов при рассмотрении таких дел она не распространяется.
Часть 2 ст. 25.11 КоАП РФ, определяющей круг полномочий прокурора как участника рассматриваемого производства, предусматривает, что прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетними, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора. Таким образом, КоАП РФ строго очерчивает круг дел, к участию в рассмотрении которых допускается прокурор, однако в нем не содержится нормы, прямо обязывающей прокурора участвовать в рассмотрении дел в случае получения им упомянутого извещения. Вместе с тем отсутствие соответствующего извещения не является препятствием для участия прокурора в рассмотрении дел, возбужденных по его инициативе (путем вынесения постановления), в том числе и в судах.
Поскольку дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, не относятся к подведомственности судов, то участие прокуроров в судах при рассмотрении дел об административных правонарушениях ограничивается фактом возбуждения ими соответствующих производств, отнесенных к подведомственности судов. С учетом наметившихся тенденций законодательного укрепления судебной власти КоАП РФ значительно расширил диапазон дел об административных правонарушениях, рассматриваемых судьями. Кроме того, он существенно раздвинул рамки понятия «судья» в производстве по делам об административных правонарушениях, и под «судьей» теперь понимаются судьи районных судов и гарнизонных военных судов (что имело место и в КоАП РСФСР), а также судьи арбитражных судов и мировые судьи. При этом помимо составов правонарушений, закрепленных за перечисленными категориями судей в ст. 23.1 КоАП РФ, прокуроры в случае вынесения ими соответствующих постановлений могут участвовать также в рассмотрении мировыми судьями дел об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена законами субъектов РФ, если такие дела прямо отнесены к подведомственности этих судей. Предваряя процедуру участия прокуроров в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях, прежде всего с учетом разнообразия областей общественных отношений, в рамках которых совершаются правонарушения (непосредственно КоАП РФ определяет 17 самостоятельных направлений), а также различного статуса судей, уполномоченных рассматривать соответствующие дела, хотелось бы несколько слов уделить вопросам компетенции прокуроров.
Прежде всего это касается возбуждения прокурором постановлений в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, решения по которым в силу ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ должны приниматься судьями арбитражных судов. Дело в том, что ч. 2 ст. 202 АПК РФ четко установлено, что производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается судьями арбитражных судов на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях. Таким образом, прокурор в настоящее время не вправе инициировать в арбитражном суде соответствующее рассмотрение дел об административных правонарушениях. Попытку сгладить сложившуюся нестыковку в нормах КоАП РФ и АПК РФ предпринял Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ, который в п. 15 своего Постановления от 27 января 2003 г. № 3 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» ориентирует арбитражные суды принимать к рассмотрению заявления прокурора с прилагаемыми к ним постановлениями о возбуждении производства по делу об административном правонарушении , допуская при этом обращения с заявлениями в том числе и со стороны прокуроров (заместителей прокуроров)городов и районов. Что касается направления постановлений в суды общей юрисдикции, включая гарнизонные военные суды и мировых судей, то здесь каждый прокурор (его заместитель), вынося постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении в сфере своей компетенции (например, транспортный — при выявлении нарушений таможенных правил), направляет его согласно установленной КоАП РФ подсудности. При этом участие в судебном разбирательстве у судьи районного суда или у мирового судьи любого прокурора территориальной или специализированной прокуратуры (кроме военной) является логичным.
Вместе с тем ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ закрепляет в подсудность судей гарнизонных военных судов все составы правонарушений, которые должны рассматриваться районными судьями, если они совершены военнослужащими либо гражданами, призванными на военные сборы. Здесь возникает коллизия, поскольку большинство таких составов (что вытекает из анализа соответствующих норм) может быть совершено названными специальными субъектами вне пределов мест дислокации соответствующих воинских подразделений и вне связи с выполнением обязанностей военной службы, а значит, выявить их могут с большей степенью вероятности территориальные или иные (транспортные, природоохранные) прокуроры. С точки зрения правил разграничения компетенции прокуроров, вынесение территориальным или иным специализированным (кроме военного) прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении в отношении, например, военнослужащего, и последующее его участие в разбирательстве под председательством судьи гарнизонного военного суда выглядит не вполне правильным.
В этом случае было бы разумным делать отметку в резолютивной части вынесенного прокурором постановления о необходимости уведомления судьей гарнизонного военного суда соответствующего военного прокурора о месте и времени рассмотрения дела или незамедлительное после выявления нарушения уведомление об этом с передачей материалов проверки соответствующего военного прокурора, который и будет в свою очередь принимать процессуально значимые решения. В любом случае обозначенные вопросы должны найти свое разрешение на уровне ведомственных документов Генеральной прокуратуры РФ, поскольку в ходе реализации КоАП РФ могут возникнуть споры о компетенции прокуроров. Полномочия прокуроров при рассмотрении судами дел об административных правонарушениях закреплены в общем виде в ст. 25.11 КоАП РФ и предусматривают его право участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела. При этом участие прокурора в деле, как уже говорилось, обусловлено направлением соответствующего постановления в суд. «Прокурором», используя аналогию с рассмотрением судами и арбитражными судами гражданских дел, может выступать любой уполномоченный на то оперативный работник соответствующей прокуратуры, подпадающий под понятие «прокурор», раскрытое в ст. 54 Закона о прокуратуре, т.е. участниками процесса могут быть, например, помощники (старшие помощники) прокурора района и прокуроры (старшие прокуроры) отдела прокуратуры субъекта РФ. В отношении ходатайств ст. 24.4 КоАП РФ содержит требование о письменной форме их заявления. В числе полномочий прокурора ст. 29.3 КоАП РФ выделяет его право заявлять отвод судье при наличии предусмотренных Кодексом оснований. Кроме того, прокурор может заявлять отвод при наличии на то оснований в рамках ст. 25.13 КоАП РФ защитнику, представителю, специалисту, эксперту и переводчику.
Что касается права прокурора, участвующего в рассмотрении судом дела об административном правонарушении, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, то, реализуя его, он выступает в роли представителя надзорного органа, дающего правовую оценку различным юридическим фактам, что, безусловно, не презюмирует характер выносимого судьей решения по делу, но помогает разрешить спорные с юридической точки зрения вопросы, а также не допустить принятие незаконных решений.
Статья 25.11 КоАП РФ предусматривает право прокурора приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия его в деле. Учитывая иную правовую природу участия прокуроров в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях, нежели это имеет место в уголовном или гражданском процессе, протест на незаконное решение судей по делам об административных правонарушениях вправе приносить лишь прокурор или его заместитель. Это в целом вытекает из установленной КоАП РФ универсальности процедуры рассмотрения дел как в судах, так и в органах административной юрисдикции, что подразумевает и единообразный характер опротестования незаконных решений судебных и несудебных органов по делам об административных правонарушениях. Кроме того, к этому сводится и норма ст. 22 Закона о прокуратуре, согласно которой протест на незаконный правовой акт приносится только прокурором или его заместителем. Хотя постановление судьи по делу об административном правонарушении нельзя назвать правовым актом (оно при любых обстоятельствах будет судебным решением, отличным от актов, издаваемых и принимаемых органами представительной и исполнительной власти), его правовая природа сходна с аналогичными постановлениями органов административной юрисдикции. Поэтому полномочия работника, подпадающего под термин «прокурор», но не являющегося прокурором-руководителем, ограничиваются лишь его участием в самом процессе.
КоАП РФ существенно усложнил процедуру оспаривания постановлений по делам об административных правонарушениях, введя понятия «не вступившее в законную силу решение» и «вступившее в законную силу решение».Так, в ст. 30.1 КоАП РФ устанавливается подсудность при рассмотрении судами жалоб заинтересованных лиц и протестов прокурора на не вступившие в законную силу решения. При этом вынесенные судьей решения опротестовываются в вышестоящий суд, т.е. решение мирового судьи должно опротестовываться в районный суд, а на решение судьи районного суда приносится протест на имя председателя суда соответствующего субъекта РФ. Кроме того, в районный суд прокурором опротестовываются решения коллегиального органа, иного органа, созданного в соответствии с законом субъекта РФ. Принесение протеста в соответствующий суд влечет за собой необходимость участия прокурора в пересмотре оспариваемого решения. Статья 30.10 КоАП РФ предусматривает, что не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующее решение вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления. Десятидневный срок в случае его пропуска по уважительным причинам по ходатайству прокурора может быть восстановлен соответствующим судьей. В рамках участия прокурора в рассмотрении такого протеста он вправе заявлять ходатайства и отводы, а также давать заключения по возникающим во время рассмотрения протеста вопросам. При этом под «прокурором» понимается любой оперативный работник, который включен в перечень ст. 54 Закона о прокуратуре.
Статья 30.11 КоАП РФ предусматривает право прокурора опротестовывать вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях, решения по результатам рассмотрения жалоб и протестов. При этом полномочиями по принесению таких протестов обладают прокуроры субъектов РФ и их заместители, а также Генеральный прокурор РФ и его заместители. Согласно ст. 31.6 КоАП РФ судья, вынесший постановление о назначении административного наказания, обязан приостановить его исполнение в случае принесения протеста на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении до рассмотрения протеста, однако это правило не относится к постановлениям о наложении санкции в виде административного ареста.
В соответствии с ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ постановления по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, обжалуются в арбитражные суды в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. В данном случае речь идет только о тех постановлениях, которые вынесены в отношении лиц названной категории несудебными органами и их должностными лицами. Согласно ч. 2 ст. 207 АПК РФ производство по делам об оспаривании решений административных органов возбуждается только на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности. Таким образом, имеется еще один пробел в АПК РФ, лишающий прокурора права оспорить в арбитражном суде выявленные в ходе проверки незаконные постановления органов административной юрисдикции, вынесенные в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей.
Вопросы для повторения
1. Каково процессуальное положение прокурора при рассмотрении судом уголовных дел?
2. Какова структура обвинительной речи прокурора и от чего она зависит?
3. В чем заключаются особенности участия прокурора в суде присяжных заседателей?
4. Каково процессуальное положение прокурора при рассмотрении судом гражданских дел?
5. Каково процессуальное положение прокурора в арбитражном суде при рассмотрении его исковых заявлений?
6. В каких случаях прокуроры обращаются с исковыми заявлениями в суды общей юрисдикции и в арбитражные суды?
7. Каковы основания обжалования прокурором приговоров, определений и иных решений судов, обжалования судебных актов по арбитражным делам?
8. Каковы полномочия прокурора при рассмотрении судами дел об административных правонарушениях?
Задание
Изучите или используйте источники 4, 5, 7, 10, 11, 14, 18, 39, 40,41,45,50,52,67,76,77,93 — 95,103,106, ПО, 114—116,118, 121, 134, приведенные в Приложении 1.
Участие прокурора в суде при рассмотрении дел об административных правонарушениях
В соответствии с положениями ст. 25.11 КоАП РФ прокурор вправе принимать участие в рассмотрении судом общей юрисдикции или несудебным органом (должностным лицом) любого дела об административном правонарушении, в том числе возбужденного не по его инициативе, поскольку КоАП РФ не устанавливает никаких ограничений на этот счет, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела.
При этом законодателем установлена обязанность лица, рассматривающего дело об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дело об административном правонарушении, возбужденное по инициативе прокурора, извещать прокурора о месте и времени его рассмотрения.
Согласно ч. 2 ст. 29.8 КоАП РФ в случае участия прокурора в рассмотрении дела заслушивается его заключение. При этом закон в равной мере относит это положение как к случаям, когда инициатором возбуждения дела был сам прокурор, так и в иных случаях, когда он посчитал необходимым принять участие в слушании.
Таким образом, существует 2 формы участия прокурора на данной стадии: обязательной и альтернативной.
Обязательное участие прокурора предусмотрено в случае рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора.
Альтернативная форма участия осуществляется по решению прокурора, принятым им в ходе рассмотрения заявлений, жалоб и иных обращений граждан.
Если при осуществлении возложенных на него функций в ходе рассмотрения и проверки заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина прокурор придет к выводу о необходимости принятия участия в рассмотрении дела, то органы, должностные лица и судьи, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, не вправе исключать такую возможность для прокурора.
Это объясняется тем, что в ходе рассмотрения таких обращений граждан прокурор может располагать дополнительными данными, которые могут существенно повлиять на решение по делу при его рассмотрении судьей.
Начальник отдела по обеспечению участия прокуроров
в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры республики
36. Участие прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях.
В соответствии с положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) прокурор для защиты публичных интересов вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении, участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия (ч. 1 ст. 25.11).
При рассмотрении несоответствий названных Федеральных законов необходимо, с одной стороны, учитывать, что при производстве по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции по правилам, предусмотренным КоАП РФ, участие прокурора призвано восполнить отсутствие широких полномочий у органа, должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении (далее — административные органы): так, административные органы не названы в главе 25 КоАП РФ в числе участников производства по делам об административных правонарушениях; они не подлежат обязательному вызову в судебное заседание (но могут быть вызваны в судебное заседание для выяснения возникших вопросов в качестве свидетеля ); административные органы не вправе обжаловать вынесенные по делу определения и постановления судей (ч. 1 ст. 30.1). В случае если данные органы не согласны с вынесенным итоговым решением по делу об административном правонарушении, они могут обратиться к прокурору, который в соответствии с КоАП РФ уполномочен приносить протест на постановление по делу и (или) последующие решения по жалобам на это постановление (ст. 30.10).
В соответствии же с АПК РФ производство по делу о привлечении к административной ответственности возбуждается по заявлению административных органов, которые вправе как непосредственно участвовать в процессе, так и оспаривать решение по делу об административном правонарушении (ч. 1 ст. 202, ст. 41). В результате данные особенности правового положения административных органов в арбитражном процессе дают некоторые основания считать, что участие прокурора при производстве по делам об административных правонарушениях в арбитражном суде нецелесообразно, поскольку может привести к некоему неравенству сторон «обвинения и защиты».
С другой стороны, исходя в том числе из прямого указания закона, предусматривающего применение норм АПК РФ с особенностями, установленными в КоАП РФ , последний является специальным актом по отношению к АПК РФ. Следовательно, при разрешении коллизий этих двух актов (за исключением сугубо процедурных моментов рассмотрения дела) приоритет должен быть отдан КоАП РФ.
Кроме того, следует учитывать, что широкая компетенция прокурора при производстве по делам об административных правонарушениях, предусмотренная КоАП РФ, продиктована спецификой административного права как публичной отрасли, где неприменим принцип юридического равенства сторон, а все усилия закона направлены на защиту (помимо конкретного потерпевшего в смысле ст. 25.2 КоАП РФ, которого в деле может и не быть) в первую очередь публичных интересов, а также на достижение превентивной функции права (согласно ст. 1.2 КоАП РФ предназначение законодательства об административных правонарушениях направлено в конечном итоге на защиту конституционно значимых целей, перечисленных в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации). Представляется, что данная публичная составляющая должна быть определяющей и при рассмотрении дел об административных правонарушениях в арбитражных судах.
Однако в арбитражной практике вопрос о полномочиях прокурора при производстве по делам об административных правонарушениях (как по возбуждению дела, так и по оспариванию решений по делам об административных правонарушениях) нашел некое усредненное (по сравнению с АПК РФ и КоАП РФ) и отчасти весьма противоречивое разрешение.
Согласно КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации, рассмотрение которого отнесено к компетенции арбитражных судов (ч. 1 ст. 28.4).
Однако согласно ч. 2 ст. 202 АПК РФ производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях; прокурор же, исходя из буквального толкования положений АПК РФ, такими правами не обладает.
Некоторые авторы, описывая данные противоречия, полагали в данной ситуации единственно возможным направление прокурором материалов по факту выявленных нарушений законов в орган административной юрисдикции, должностные лица которого уполномочены в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протоколы о таких административных правонарушениях, с тем чтобы уже административный орган возбуждал дело по данному правонарушению .
Однако подобное решение вопроса не является универсальным, поскольку КоАП РФ также предусмотрены правонарушения, дела по которым вправе возбуждать только прокурор (при этом их рассмотрение отнесено к исключительной компетенции арбитражных судов). Это правонарушения, предусмотренные ст. 7.24 «Нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта», а также ст. 15.10 «Неисполнение банком поручения государственного внебюджетного фонда» КоАП РФ.
Если согласиться с позицией некоторых специалистов, что перечень заявлений и исков, с которыми прокурор может обратиться в арбитражный суд, исчерпывающим образом определен ст. 52 АПК РФ и не включает в себя заявлений о привлечении к административной ответственности , то данные правонарушения останутся безнаказанными, поскольку дела по ним просто некому будет возбуждать. Подобная ситуация, безусловно, недопустима, поскольку противоречит принципу неотвратимости наказания.
Участие прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях
Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционною, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Вопросы участия прокуроров в рассмотрении судами дел в рамках конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства нашли отражение выше. Что касается административного судопроизводства, то посредством его в судах общей юрисдикции и арбитражных судах (специальных судебных органов для этих целей, как известно, пока не создано, равно как не принят многократно ангажируемый Административно-процессуальный кодекс РФ) разрешается немало споров, вытекающих из так называемых публичных отношений (речь идет о применении прежде всего гл. 25 ГПК РФ «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» и гл. 24 АПК РФ «Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными полномочиями, должностных лиц»).
В то же время особое место в системе мер прокурорского реагирования занимает постановка вопроса о привлечении к установленной законом ответственности лиц, совершивших административные проступки, наказуемые в соответствии с нормами КоАП РФ и законов субъектов РФ, устанавливающих административную ответственность за отдельные правонарушения. Как известно, согласно положениям ст. 28.4 КоАП РФ прокурор вправе выносить постановление о возбуждение дела об административном правонарушении, совершенного фактически любым субъектом по любому составу правонарушения, если противозаконные действия (бездействие) выявлены при осуществлении надзорной проверки. В силу определенной гл. 23 КоАП РФ подведомственности на судей возложено рассмотрение дел определенных категорий.
Статья 23.1 КоАП РФ определяет подсудность, относя основной объем рассматриваемых судьями дел об административных правонарушениях к ведению мировых судей. Часть 3 названой статьи устанавливает, в каких случаях необходимо адресовать материалы для рассмотрения в районные суды (если имело место административное расследование, когда в качестве наказания могут применяться административное выдворение, административное приостановление деятельности или дисквалификация лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъекта РФ, должности муниципальной службы, — это нужно учитывать при направлении материалов, поскольку дисквалификации могут подлежать не только названные лица, но и иные субъекты, относящиеся в силу ст. 2.4 КоАП РФ к категории «должностных лиц», с чьей противозаконной деятельностью достаточно часто встречаются прокуроры, например при применении ст. 5.27 КоАП РФ, а это уже вопрос подсудности рассмотрения цел мировых судей). Необходимо отметить также исключительную подсудность в рассмотрении дел об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими и гражданами1, призванными на военные сборы, военных гарнизонных судов.
Следует также учитывать, что в соответствии с ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ судьями должны рассматриваться и другие перечисленные в ней проступки, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.
Кроме того, законами субъектов РФ на мировых судей может возлагаться рассмотрение дел об административных правонарушениях, ответственность за совершение которых устанавливается региональными законодателями. Это также обусловливает необходимость прокурора в случае выявления и фиксации собственным постановлением соответствующих проступков направлять материалы дела таким судьям. Подробная детализация вопросов подсудности изложена в п. 3 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее — Постановление № 5).
Поскольку КоАП РФ не содержит особых требований к составу материалов по делам об административных правонарушениях, направляемых в суды общей юрисдикции, по сравнению с документами, адресуемыми несудебным органам и должностным лицам, полагаем нецелесообразным останавливаться на этом вопросе.
Согласно п. 2 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ прокурор вправе участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, в том числе находящегося у судьи. Хотя эта норма не носит правообязывающего характера, очевидно, что прокурорам необходимо стремиться обеспечивать участие представителя прокуратуры при слушании такого дела, что актуально и с точки зрения возможности лично отстаивать занятую позицию, обосновывающую виновность преследуемого в административном порядке лица, и из соображений оперативного реагирования на незаконные решения по делу, принимаемые в рассматриваемом случае судьей. Во всяком случае, если речь идет о применении ст. 17.7 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за умышленное невыполнение законных требований прокурора, деятельное участие последнего должно быть обеспечено. К тому же нельзя снимать со счетов и вопросы учета такой работы в ведомственной статистической отчетности. Часть 2 ст. 25.11 КоАП РФ предусматривает обязанность, в нашем случае судьи, уведомлять прокурора о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе последнего. На это обращается внимание и в п. 7 Постановления № 5. Вместе с тем рекомендуется в резолютивной части постановления дублировать эту норму закона во избежание недоразумений. Отсутствие соответствующего извещения не является препятствием для участия прокурора в рассмотрении в суде дела, возбужденного по его инициативе.
Как известно, в силу ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ судьями арбитражных судов рассматриваются дела об административных правонарушениях, предусмотренных:
- • ст. 7.24, ч. 2 и 3 ст. 9.4, ст. 9.5, 9.5.1, 14.1,14.10-14.14, ч. 1 и 2 ст. 14.16, ст. 14.17, ст. 14.18, 14.23, 14.27, 14.36, 14.37, 14.43-14.50, ч. 1 ст. 15.10, ч. 2 и 2.1 ст. 17.14, ч. 6 и 15 ст. 19.5, ст. 19.33 КоАП РФ, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Причем согласно ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ ст. 7.24 и ч. 1 ст. 15.10 КоАП РФ отнесены к числу проступков, инициирование административного преследования за совершение которых отнесено к исключительной компетенции прокурора;
- • ст. 14.9, 14.31, 14.31.1, 14.31.2, 14.32, 14.33 КоАП РФ.
В ч. 2 ст. 202 АПК РФ определено, что производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается па основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях и обратившихся с требованием о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, совершивших проступок, предусмотренный диспозицией статьи из приведенного выше перечня. Поскольку прокурор инициирует процедуру административного преследования путем вынесения постановления о возбуждении дела, а не протокола, приведенная норма АПК РФ, начиная с 2002 г., вступила в коллизию с положениями КоАП РФ. Данный вопрос до сих пор законодательно не разрешен.
Вместе с тем в п. 15 постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее — Постановление № 2) внимание судей арбитражных судов обращается на то, что при возбуждении производства по делам о привлечении к административной ответственности судам необходимо учитывать положения п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре, предоставляющие прокурору и его заместителю право возбуждать производство об административном правонарушении, а также положения ст. 28.4 и 28.8 КоАП РФ, определяющие полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях и направлению материалов в суды, уполномоченные рассматривать соответствующие дела. При этом следует иметь в виду, что в силу упомянутых норм такими правами и полномочиями обладают прокуроры (заместители прокуроров) городов и районов, а также вышестоящие прокуроры.
В указанных случаях производство по делу о привлечении к административной ответственности возбуждается судом на основании заявления прокурора, отвечающего требованиям ст. 204 ЛПК РФ. К заявлению должно быть приложено постановление прокурора, вынесенное в соответствии с ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ, с материалами дела, а также документ, подтверждающий вручение копии заявления лицу, в отношении которого прокурором вынесено постановление (ч. 2 ст. 204 АПК РФ). Заявление подается в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства лица, в отношении которого вынесено постановление. В п. 1 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее — Постановление № 10) определено, что если административное правонарушение совершено вне места нахождения юридического лица, в том числе связано с деятельностью филиала (представительства), расположенного вне места нахождения юридического лица, или места жительства физического лица, выбор между арбитражными судами, которым подсудно дело по заявлению о привлечении к административной ответственности, принадлежит административному органу, в нашем случае — прокурору.
Полномочия прокурора при рассмотрении дел об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции (включая мировых судей) определены ст. 25.11 КоАП РФ и предусматривают право прокурора:
- а) участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении;
- б) представлять доказательства;
- в) заявлять ходатайства;
- г) давать заключения по вопросам, возникающим в ходе рассмотрения дела.
Прокурор также вправе заявлять отвод защитнику, представителю, специалисту, эксперту и переводчику при наличии обстоятельств, предусмотренных ст. 25.12 КоАП РФ, а также судье, если имеют место определенные ст. 29.2 КоАП РФ случаи.
В свою очередь, в п. 15 Постановления № 2 отражено, что при рассмотрении дел об административных правонарушениях судьям арбитражных судов необходимо исходить из того, что в арбитражном процессе прокурор пользуется правами и несет обязанности органа, которые предусмотрены гл. 25 и иными нормами АПК РФ. Здесь прокурор руководствуется прежде всего положениями ст. 41 АПК РФ, в том числе он вправе:
- 1) заявлять отводы и ходатайства;
- 2) знакомиться с доказательствами, представленными другими лицами, и участвовать в их исследовании;
- 3) задавать вопросы другим участникам процесса и пр.
В случае необходимости прокурор обязан представлять доказательства вины лица, в отношении которого им было вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении.
Согласно ст. 25.11 КоАП РФ прокурор вправе приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в нем. Статья 30.1 КоАП РФ устанавливает фактически универсальную (если не брать во внимание решение, вынесенное должностным лицом) подведомственность дел о пересмотре не вступивших в законную силу постановлений по делу об административном правонарушении судам районного звена. Речь идет об оспаривании решений как несудебных органов1, так и мировых судей. Постановления судей районных судов опротестовываются в суд соответствующего субъекта РФ. Следует отметить, что согласно ч. 1 ст. 30.2 КоАП РФ протест приносится тому органу, должностному лицу или в суд, где было вынесено незаконное, по мнению прокурора, решение. Статья 30.3 КоАП РФ определяет, что протест может быть подан в течение 10 суток со дня вручения или получения копии оспариваемого постановления. Согласно п. 31 Постановления № 5 в случае пропуска этого срока он может быть восстановлен по ходатайству прокурора, принесшего протест. Данное обстоятельство следует учитывать, поскольку далеко не всегда речь идет о делах, в которых принимал участие непосредственно прокурор, в силу чего информация о вынесенном незаконном решении может поступить к нему за рамками установленного срока на обжалование не вступившего в силу постановления.
Ходатайство о восстановлении срока оспаривания постановления мирового судьи по делу об административном правонарушении рассматривает судья районного суда, к полномочиям которого относится рассмотрение дела но жалобе на постановление мирового судьи, а ходатайство о восстановлении срока оспаривания решения судьи районного суда или гарнизонного военного суда, вынесенного по протесту на постановление органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях, в соответствии с ч. 2 ст. 30.3 КоАП РФ рассматривается судьей вышестоящего суда (субъекта РФ, окружного (флотского) военного суда).
Постановление № 5 допускает возможность оспаривания определения об отклонении ходатайства о восстановлении названного срока. Это определение, исходя из общих принципов осуществления правосудия, может быть оспорено, поскольку оно исключает возможность дальнейшего движения дела об административном правонарушении, что влечет нарушение права лица, привлеченного к административной ответственности, на защиту.
Вполне очевидно, что при рассмотрении протестов должно быть обеспечено участие представителя прокуратуры, который поддерживает заявленные прокурором требования. Согласно и. 6 и 9 ч. 2 ст. 30.6 КоАП РФ прокурор при рассмотрении судьей протеста вправе заявлять отводы и ходатайства, а также обязан давать заключение.
Согласно ч. 3 ст. 30.12 КоАП РФ вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, а также решения по результатам рассмотрения жалоб и протестов могут быть опротестованы Генеральным прокурором РФ и его заместителями, прокурорами субъектов РФ и их заместителями. В случаях когда оспариваемые решения принимались в отношении военнослужащих и лиц, призванных на военные сборы, протесты приносятся Главным военным прокурором и его заместителями, военными прокурорами окружного звена и их заместителями. Другие прокуроры регионального уровня, например, транспортные и их заместители правом опротестования вступивших в законную силу судебных решений не наделены.
Такие протесты приносятся согласно установленной ст. 30.13 КоАП РФ подсудности, которая была уточнена Федеральным законом от 04.06.2014 № 143-ФЗ. Так, вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов правомочны пересматривать председатели судов областного звена или их заместители, Председатель ВС РФ, его заместители либо по поручению Председателя ВС РФ или его заместителей судья ВС РФ. При этом ВС РФ рассматривает жалобы, протесты на вступившие в законную силу постановление судьи по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов на указанное постановление. Указанные постановление и решения рассматриваются ВС РФ в случае, если они были рассмотрены председателями соответствующих судов областного звена или их заместителями.
Вступившие в законную силу постановления судьи гарнизонного военного суда по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов пересматриваются окружными (флотскими) военными судами и Судебной коллегией по делам военнослужащих ВС РФ.
Части 2 и 3 ст. 30.14 КоАП РФ устанавливают требования к содержанию такого протеста, а также к перечню прилагаемых к нему документов. Следует отметить, что согласно п. 33 Постановления № 5 прокуроры, уполномоченные приносить протесты, вправе истребовать дела об административных правонарушениях для проверки после вступления постановления или решения в законную силу. В п. 34 Постановления № 5 отмечается, что рассмотрение надзорных протестов не требует проведения судебного заседания, поскольку это не предусмотрено КоАП РФ, что, в свою очередь, исключает возможность участия прокурора в процедуре исследования доводов, изложенных в его протесте.
В параграфе 2 гл. 25 АПК РФ установлена процедура рассмотрения дел об оспаривании решений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности. Согласно ч. 2 ст. 207 АПК РФ право на подачу заявления имеют только подвергшиеся наказанию лица. Как было указано в предыдущем параграфе настоящей главы, Пленум ВАС РФ признал законной начавшуюся с середины 2000-х гг. практику рассмотрения арбитражными судами заявлений прокуроров регионального уровня, оспаривающих законность наложения взысканий на указанных субъектов.
Согласно ч. 1 ст. 208 АПК РФ заявление подается прокурором в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства привлеченного к административной ответственности лица либо по месту нахождения административного органа, которым принято оспариваемое решение о привлечении к административной ответственности, в течение 10 дней со дня получения копии оспариваемого решения. Срок подачи заявления может быть восстановлен на основании ходатайства. Статья 209 АПК РФ содержит требования к содержанию заявления (необходимо указать: а) наименование административного органа, принявшего оспариваемое решение; б) название, помер, дату принятия оспариваемого решения; в) нарушенные права и законные интересы лица, привлеченного к ответственности; г) требования и основания, по которым оспаривается решение), а также к составу документов, прилагаемых к нему (включая текст оспариваемого решения и уведомление о вручении или иной документ, подтверждающий направление копии заявления в административный орган).
Формулировку требований заявления необходимо соотносить с обозначенными в ч. 2 ст. 211 АПК РФ видами решений, которые может принимать арбитражный суд по результатам рассмотрения дела, а именно о признании решения административного органа незаконным и отмене его полностью или в части либо об изменении такого решения. Полномочия прокурора, участвующего в рассмотрении дела, определенные ст. 41 АПК РФ, были перечислены выше. Согласно ч. 5.1 ст. 211 АПК РФ решение но делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, если за совершение административного правонарушения законом установлено административное наказание только в виде предупреждения и (или) в виде административного штрафа и размер назначенного административного штрафа не превышает для юридических лиц 100 тыс. руб., для индивидуальных предпринимателей 5 тыс.
руб., может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции. Такое решение, если оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, принятое по данному делу, могут быть обжалованы в арбитражный суд кассационной инстанции только но основаниям, предусмотренным ч. 4 ст. 288 АПК РФ.
В других случаях решения по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обжалуются в порядке, установленном ст. 181 АПК РФ.
Частью 4.1 ст. 206 АПК РФ предусмотрено, что решение по делу о привлечении к административной ответственности, если за совершение административного правонарушения законом установлено административное наказание только в виде предупреждения и (или) в виде административного штрафа и размер назначенного административного штрафа не превышает для юридических лиц 100 тыс. руб., для физических лиц 5 тыс. руб., может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции. Такое решение, если оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, принятое по данному делу, могут быть обжалованы в арбитражный суд кассационной инстанции только по основаниям, предусмотренным ч. 4 ст. 288 АПК РФ.
В других случаях решения по делам о привлечении к административной ответственности обжалуются в порядке, установленном ст. 181 АПК РФ.
В ч. 4.1 ст. 30.13 КоАП РФ закреплено, что вступившие в законную силу решения арбитражных судов по делу об административном правонарушении, решения, принятые ими по результатам рассмотрения жалоб, протестов (представлений), пересматриваются ВС РФ, если были исчерпаны все предусмотренные арбитражным процессуальным законодательством способы их обжалования в арбитражных судах. Рассматривать указанные решения в ВС РФ правомочны Председатель ВС РФ и его заместители либо по поручению Председателя ВС РФ или его заместителей судья ВС РФ. Указанные решения пересматриваются в ВС РФ в соответствии с правилами, установленными КоАП РФ.