Предметы ведения и полномочия рф и ее субъектов
Одним из наиболее сложных вопросов функционирования российского федерализма является проблема сферы ведения и полномочий самой Федерации и ее субъектов. Эта проблема, кстати, является наиболее трудноразрешимой и для многих зарубежных федераций. Конституция РФ при закреплении предметов ведения самой Федерации и ее субъектов исходит из принципа установления отдельно вопросов ведения Российской Федерации и вопросов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации и ее субъектов субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. В ведение Российской Федерации входят наиболее существенные вопросы государственной жизни, социально-экономической, внешнеполитической, оборонной, законодательной и других сфер деятельности (ст. 71 Конституции).
В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся:
вопросы защиты прав и свобод человека;
вопросы обеспечения законности и правопорядка;
вопросы общественной безопасности;
режим пограничных зон;
вопросы владения, пользования и распоряжения землей;
разграничение государственной собственности;
охрана окружающей среды;
защита семьи и социальная защита граждан;
установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
координация международных и внешнеполитических связей субъектов Российской Федерации;
выполнение международных договоров Российской Федерации и другие вопросы внутренней, внешней и социально-экономической политики как самой Федерации, так и ее субъектов.
По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Вне предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным вне предметов ведения Российской Федерации и вне предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
Правовой статус субъектов рф
Субъектами Российской Федерации называются входящие в ее состав в качестве неотъемлемых составных частей на принципах равноправия национально-государственные и государственно-территориальные образования.
Проблема правового статуса субъектов Российской Федерации является наиболее сложной, вызывающей много споров и дискуссий, а следовательно, и различные точки зрения на способы и пути решения этой проблемы. Прежде всего, следует отметить особенность закрепления правового статуса субъектов Российской Федерации, которая заключается в том, что этот статус закреплен двумя видами нормативно-правовых актов. Для республик — это Конституция РФ и Конституция соответствующей республики, а для краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — Конституция РФ и устав соответствующего субъекта. Конституция РФ устанавливает основные принципы, на которых должен базироваться правовой статус субъектов Российской Федерации. Прежде всего, субъекты имеют свой основной закон и свое законодательство, для республик — это Конституции, для всех остальных субъектов — это уставы. Причем эти основные законы, как и все законодательство субъектов, принимается ими самостоятельно и не требует никакого утверждения со стороны общефедеральных государственных органов. Республика может принимать свою конституцию как представительным органом, так и путем всенародного референдума, уставы других субъектов Федерации принимаются законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта.
Конституция РФ устанавливает принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Это разграничение полномочий устанавливается, в первую очередь, Конституцией Российской Федерации, а также Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Необходимо отметить, что эта проблема является одной из наиболее сложных в отношениях федерального центра с субъектами Федерации. Дело в том, что некоторые Конституции республик и другие правовые акты субъектов были приняты еще до вступления в силу Конституции РФ 1993 г. в период «парада суверенитетов» и, соответственно, содержали значительное число норм, противоречащих как самой российской Конституции, так и общефедеральному законодательству. Однако некоторые субъекты Федерации принимали свои Конституции уже после принятия Конституции РФ и также включали противоречащие общефедеральной Конституции положения. Бурный рост самостоятельного законодательства в субъектах понизил уровень качества этого законодательства, что также объективно вызвало появление противоречащих Конституции и федеральному законодательству норм.
Наиболее частые примеры противоречащих общефедеральной Конституции и законодательству норм, содержащихся в Конституциях субъектов, прежде всего республик, сводились к следующему:
провозглашение полного государственного суверенитета;
объявление своего государства субъектом международного права.
В отдельных случаях даже было определено конституционное право республики на выход из состава Федерации на основе референдума, закрепление приоритета федеральных законов только после утверждения их законодательными органами республики; отнесение основ внутренней и внешней политики только к компетенции самой республики; закрепление права республики на предоставление иностранцам российского гражданства и предоставление политического убежища (что находится в исключительном ведении РФ); возможность создания внутренних таможенных границ (полностью запрещаемых Конституцией РФ); приоритет государственного национального языка за счет умаления роли государственного русского языка и т.д. Многочисленные несоответствия правовых норм, действовавших в субъектах Федерации, правовым нормам самой Федерации грозили перерасти в правовой беспредел и создать опасность полной дезинтеграции российского федерализма. Президентом РФ были предприняты неотложные меры, создан институт полномочных представителей Президента в 7 федеральных округах, которые по прямому поручению Президента провели огромную работу по приведению законодательства субъектов Федерации в соответствие с общефедеральным. Таким образом, были осуществлены серьезные меры по фактическому воссозданию принципа разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, хотя окончательно проблема еще далека от своего разрешения.
Следующим важнейшим принципом конституционного статуса субъектов Российской Федерации является принцип равноправия всех субъектов, который закрепляется в нескольких направлениях.
Во-первых, закрепляется равноправие субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Во-вторых, равноправие субъектов Федерации между собой, т.е. в отношениях друг с другом, когда они выступают на равноправной основе. Хотя некоторые отечественные авторы ставят под сомнение принцип равноправия субъектов РФ, исходя, прежде всего, из асимметричности самой Федерации, включающей различные виды субъектов, как с точки зрения объема их полномочий, так и с точки зрения характера их существования и функционирования.
Конституция РФ обеспечивает территориальную и государственную целостность Российской Федерации. Этим положением фактически утверждается отсутствие права выхода (сецессии) какого-либо субъекта РФ из ее состава, поскольку территория Российской Федерации включает в себя территории всех ее субъектов. Отсутствие права сецессии у субъектов Российской Федерации вполне соответствует тенденциям мирового развития федерализма, поскольку современные зарубежные Конституции также в абсолютном большинстве исходят из нерушимой целостности федераций, а попытки отдельных субъектов односторонне поставить вопрос об отделении от Федерации встречают самый жесткий отпор со стороны общефедеральных властей. Конституция РФ закрепляет основы государственной власти в субъектах Российской Федерации, которые включают в себя единство всей государственной власти, т.е. государственная власть и в Федерации и в ее субъектах выступает в форме единой, но при ее осуществлении как в Российской Федерации, так и в ее субъектах реализуется принцип ее разделения на законодательную, исполнительную и судебнуюотрасли власти, и, наконец, государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими государственные органы. Это означает, что никакие другие государственные органы, кроме образуемых непосредственно самими субъектами Федерации, не могут присваивать себе право на осуществление государственной власти.
Вся система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, но при этом должны быть соблюдены два обязательных условия: во-первых, эта система должна соответствовать основам конституционного строя РФ и, во-вторых, она должна соответствовать общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом. Такой закон был принят 6 октября 1999 г. Конституция РФ исходит из принципа единства системы исполнительной власти в Российской Федерации. Эту систему образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации по предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий. Это положение прямо закреплено в ст. 78 Конституции РФ. Субъекты Федерации по предметам своего ведения обладают всей полнотой государственной власти, т.е. в этой сфере осуществляют свое собственное законотворчество, включая принятие законов субъектов Федерации, подзаконных и иных нормативных актов. При этом важной особенностью законодательства субъекта Федерации является то, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом, изданным по предметам ведения субъекта Федерации, приоритет принадлежит нормативному правовому акту субъекта Федерации. Конституция РФ устанавливает общий принцип изменения статуса субъекта Федерации, который заключается в том, что должно быть взаимное согласие Российской Федерации и данного субъекта.
Однако Конституцией РФ не установлена процедура изменения как самого статуса субъекта Федерации, так и реализация принципа взаимного согласия. Такие процедуры должны быть урегулированы специальным федеральным конституционным законом, который еще не принят.
По взаимному согласию между субъектами Федерации может быть произведено изменение их границ, которое обязательно подлежит утверждению Советом Федерации Федерального Собрания РФ. В случае внесения изменений в наименование субъекта Федерации, которое осуществляется самим субъектом, новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ, содержащую перечень всех субъектов Федерации. Такое изменение осуществляется принятием специального указа Президента РФ, а каких-либо согласительных или иных процедур со стороны федеральных органов власти законодательством не предусмотрено.
Конституция РФ устанавливает некоторые особенности отдельных видов субъектов Федерации, что дает основание российским исследователям определять Российскую Федерацию как «асимметричную», поскольку в абсолютном большинстве зарубежных федераций устанавливается и гарантируется определенная симметрия как в наименованиях, так и в перечне признаков самого субъекта Федерации. Конституция РФ определяет республики, входящие в ее состав, как государства (ч. 2, ст. 5). Другие виды субъектов, входящих в состав РФ, Конституцией никак не определены, хотя в постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области определены. То есть край, область, автономный округ определены как государственно-территориальные образования, что, наряду с существованием национально-территориальных образований, характеризует Российскую Федерацию как «асимметричную».
Республики как субъекты Российской Федерации имеют свое гражданство. Другие субъекты такого права лишены.
В соответствии с нормами Конституции РФ республики вправе устанавливать свои государственные языки, хотя более конкретно вопрос о государственных языках республик Конституцией также не регулируется.
Конституция РФ закрепляет в качестве субъектов Российской Федерации два города федерального значения — Москву и Санкт-Петербург. Следует отметить, что Москва, являясь самостоятельным субъектом Российской Федерации, одновременно является столицей Федерации со своим особым статусом столицы. Санкт-Петербург является также самостоятельным субъектом Федерации. В обоих городах федерального значения осуществляется местное самоуправление.
Несмотря на определенные особенности различного вида у субъектов Российской Федерации имеется много общего, что дает основание говорить о наличии единого конституционно-правового статуса всех субъектов РФ.
Прежде всего, каждый субъект РФ имеет свою территорию, положения о которой закрепляются в Конституциях и уставах субъектов Федерации. Территория субъекта Федерации целостна, неделима, неприкосновенна и не может быть изменена без согласия субъекта Федерации.
Помимо своей собственной территории каждый субъект имеет свою правовую систему. Вне предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, все субъекты самостоятельно осуществляют правовое регулирование, включая принятие основных законов — Конституций или уставов, обычного (текущего) законодательства и принятие иных нормативных актов.
Субъекты Российской Федерации устанавливают самостоятельно свою систему органов государственной власти, которая должна соответствовать основам конституционного строя РФ и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законодательством.
Система органов государственной власти субъектов устанавливается нормами конституций или уставов и строится на принципах разделения властей — на законодательную, исполнительную и судебную. Во многих республиках созданы конституционные суды, в ряде других субъектов — уставные суды. Законодательную власть в краях, областях, городах федерального значения, автономных образованиях осуществляют думы, законодательные собрания, собрания депутатов, образуемые на основе выборности в соответствии с нормами соответствующего устава. Исполнительную власть в этих субъектах осуществляют губернатор, глава администрации, администрация области и т.д. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов и федеральные органы исполнительной власти могут взаимно передавать друг другу осуществление части своих полномочий. Такая передача может осуществляться путем подписания соглашений между соответствующими органами исполнительной власти. Президент Российской Федерации имеет право приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если они противоречат федеральной Конституции и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушают права и свободы человека и гражданина. Президент РФ также имеет право использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов.
16.3. Предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации
Предметы ведения и полномочия субъектов РФ можно подразделить на два вида: 1) совместные предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов, определенные в ст. 72 Конституции РФ; 2) исключительные полномочия и предметы ведения субъекта РФ. Они устанавливаются на основе правила, вытекающего из ст. 77 (ч. 1) Конституции РФ, согласно которому полномочия органов государственной власти субъектов РФ, не затрагивающие конституционные основы и прерогативы федерального законодателя, определяются ими самостоятельно.
Совместные предметы ведения и полномочия Российской Федерации можно классифицировать по следующим группам.
В сфере государственного строительства и правотворчества в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся:
- – обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;
- – административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
- – установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
- – кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
- – установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
- – обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;
- – режим пограничных зон;
- – координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.
В сфере правового статуса личности к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся:
- – защита прав и свобод человека и гражданина;
- – защита прав национальных меньшинств;
- – защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.
В сфере экономического и социально-культурного развития в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся:
- – вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
- – разграничение государственной собственности;
- – природопользование;
- – охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;
- – особо охраняемые природные территории;
- – охрана памятников истории и культуры;
- – общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
- – координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
- – осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.
Исключительная компетенция субъектов РФ определяется конституциями и уставами субъектов РФ. В нее входят все полномочия, не отнесенные к ведению федеральных органов государственной власти и к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.
К числу полномочий субъекта РФ относятся:
- – принятие, изменение и дополнение конституции (устава), законов и иных правовых актов, контроль за их соблюдением;
- – установление административно-территориального устройства;
- – определение системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, а также формирование органов государственной власти субъекта РФ;
- – государственная служба субъекта РФ;
- – организация и развитие местного самоуправления;
- – учреждение и присвоение почетных званий и премий субъекта Федерации;
- – государственная собственность субъекта Федерации и управление ею;
- – определение политики и принятие программ в сфере государственного, экономического, экологического и социального развития субъекта Федерации;
- – финансовое, валютное, денежно-кредитное регулирование в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации;
- – бюджет, налоги, пошлины и сборы, внебюджетные фонды субъекта Федерации;
- – международные и внешнеэкономические связи субъекта Федерации;
- – иные вопросы, находящиеся вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий ее органов государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации.
38. Конституционно-правовой статус, предметы ведения и полномочия субъектов рф
Конституция РФ закрепляет принцип равноправия субъектов Федерации, который выражается в равенстве прав и обязанностей всех субъектов, в равенстве их компетенции и полномочий, в равном представительстве всех субъектов в Совете Федерации Федерального Собрания — по два представителя.
Статус субъектов закреплен в их конституциях и уставах. Существует несколько’ видов субъектов: республики, края, города федерального значения, автономная область, автономные округа, области, что делает федеративное устройство достаточно специфическим. Несмотря на провозглашение принципа равноправия субъектов, достичь его на практике достаточно сложно.
Полноправными субъектами являются только республики, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов исключительной компетенции РФ. Они представляют собой национальные государства и обладают всеми признаками государственности: территорией; гражданством; системой органов государственной власти, устанавливаемой самостоятельно; Конституцией и законодательством; государственным языком; собственными символами.
Все остальные субъекты: края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа представляют собой государственные образования, статус которых определяют уставы. Они обладают некоторыми признаками государственности:
территорией; системой органов государственной власти, устанавливаемой самостоятельно; собственным законодательством.
В этой ситуации обеспечить принцип равноправия достаточно сложно. Как, впрочем, непросто обеспечить равноправие автономных округов, которые входят в Российскую Федерацию не напрямую, а в составе областей и краев, за исключением Чукотского автономного округа.
Весьма разнородна система органов государственной власти субъектов, которую они устанавливают самостоятельно. Так, например, в ряде республик (Башкортостан, Карелия, Саха (Якутия)) действуют двухпалатные парламенты. В Республике Тыва наряду с традиционными органами власти устанавливается Великий хурал (съезд) народа, обладающий исключительными полномочиями по изменению и дополнению Конституции. Заметно отличаются субъекты по форме правления. В Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Ингушетии, Татарстане, Калмыкии, Чувашии, Северной Осетии — Алании, Кабардино-Балкарии установлены президентские республики, а в Мордовии, Дагестане, Удмуртии — парламентские, в Карелии, Коми — президентско-парламентские.
Существует потребность в реформировании отношений между центром и субъектами в направлении обеспечения фактического равноправия субъектов и реализации тех прав, которым их наделила Конституция Российской Федерации.
В совместном ведении РФ и ее субъектов находятся:
вопросы защиты прав и свобод человека;
вопросы обеспечения законности и правопорядка;
вопросы общественной безопасности;
режим пограничных зон;
вопросы владения, пользования и распоряжения землей;
разграничение государственной собственности;
охрана окружающей среды;
защита семьи и социальная защита граждан;
установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
координация международных и внешнеполитических связей субъектов РФ;
выполнение международных договоров РФ и другие вопросы внутренней, внешней и социально-экономической политики как самой Федерации, так и ее субъектов.
В исключительное ведение субъекта РФ входят такие вопросы, как:
принятие и изменение Конституции, устава, законов и иных нормативных правовых актов субъекта;
определение административно-территориального устройства данного субъекта;
установление системы органов государственной власти, определение порядка их формирования, внутренней организации и функционирования;
законодательство об организации местного самоуправления;
управление государственной собственностью субъекта;
принятие и реализация программ в области государственного, социально-экономического, культурного и экономического развития субъекта;
финансовое, валютное и кредитное регулирование по вопросам, отнесенным к ведению субъекта;
региональный бюджет, налоги и сборы;
международные и внешнеэкономические связи;
законодательство о государственной и муниципальной службе и иные вопросы, входящие в ведение субъекта РФ;
установление порядка проведения региональных и муниципальных выборов;
определение порядка деятельности органов местного самоуправления;
порядок образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов;
заключение и расторжение договоров субъекта;
установление порядка назначения и проведения референдума субъекта;
утверждение схем управления субъектом, определение структуры высшего исполнительного органа субъекта и ряд других вопросов
Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ
Рассмотрим предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ формируют полномочия, закрепленные в качестве таковых в Основном законе.
Согласно положениям статьи 72 Конституции России предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ формируют следующие правомочия:
– обеспечение полного соответствия конституций, уставов, законов и других нормативно-правовых актов республик, краев, областей, автономных округов и автономной области, городов федерального значения Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
– защита прав и свобод человека, а также прав национальных меньшинств;
– обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности;
– разграничение государственной собственности и имущества;
– введение общих принципов организации системы органов государственной и муниципальной власти;
– охрана режима пограничных зон;
– координация внешнеэкономических и международных связей субъектов РФ, выполнение положений международных договоров Российской Федерации;
– координация решения вопросов сферы здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства, детства;
– гарантии социальной защиты, в том числе социального обеспечения;
– сферы воспитания, культуры, образования, науки, физической культуры и массового спорта;
– вопросы владения, пользования и распоряжения землей и недрами, водными и иными природными ресурсами;
– вопросы природопользования, охраны окружающей среды, экологической безопасности, защиты особо охраняемых природных территорий и культурно-исторических памятников;
– реализация мер по борьбе со стихийными бедствиями, катастрофами, эпидемиями, а также ликвидация их последствий;
– принятие общих принципов системы налогообложения в Российской Федерации;
– административное, административно-процессуальное, жилищное, семейное, трудовое, земельное, лесное и водное законодательство, а также законодательство о недрах и охране окружающей среды;
– кадры правоохранительных и судебных органов;
– адвокатура и нотариат;
– защита традиционной среды обитания и образа жизни малочисленных этнических народностей.
Нормы статьи 72 Конституции о предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в равной и полной мере распространяются на республики, края и области, автономные округа и автономную область, города федерального значения.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ должны издаваться федеральные законы, а также принимаемые в полном соответствии с ними законы и другие нормативно-правовые акты субъектов РФ. При этом положения федеральных законов не должны противоречить положениям Конституции и федеральных конституционных законов.
Согласно ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 года (в ред. от 29 июля 2017 года), полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, определяются:
– Конституцией Российской Федерации;
– соответствующими договорами и соглашениями о разграничении полномочий и соглашениями;
– нормативно-правовыми актами Президента и Правительства РФ, издаваемыми в соответствии с Конституцией и федеральными законами;
– законами субъектов РФ.
Вышеуказанные источники, определяя полномочия органов государственной власти субъекта РФ, должны устанавливать:
– права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта Российской Федерации;
– источники и порядок финансирования реализации соответствующих полномочий.
Не допускается одновременно возлагать одни и те же полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Статус субъектов рф предметы их ведения и полномочия
Компетенция Российской Федерации и ее субъектов
Понятие «предметы ведения» используется Конституцией РФ в двух значениях. Первое и основное значение связано с обозначением с помощью данной категории вопросов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Их перечень закреплен в главе 3 Конституции РФ — «Федеративное устройство», причем ст.71 и 72 посвящены исключительно данной задаче. В настоящее время в юридической науке предметы ведения анализируются именно в этом аспекте.
Вместе с тем, категория «предметы ведения» рассматривается и в другом аспекте. Он связан с обозначением их как составной части понятия «компетенция» органа государственной власти.
Компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предмета ведения и полномочия. Под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Эффективность совместной реализации государственной власти Федерацией и субъектами в сфере их совместного ведения во многом зависит от того, каким образом структурированы предметы совместного ведения и каким образом они закреплены в правовой системе федеративного государства.
Это обстоятельство сопряжено, в том числе, и с вопросами юридической техники. С проблемой конституционно-правового оформления сферы совместного ведения сталкиваются все федеративные государства. В основных законах зарубежных федераций как иностранные, так и отечественные исследователи находят массу недостатков, предлагают пути их устранения, тем самым, способствуя решению данной проблемы.
Проблема структурирования и способов конституционного закрепления предметов ведения остро стоит и в Российской Федерации. С точки зрения юридической техники текст ст. 71, 72 Конституции не вполне совершенен. Данные статьи относят к предметам ведения Федерации и предметам совместного ведения сферы общественных отношений, в частности, федеративное устройство, внешнюю политику и международные отношения, внешнеэкономические отношения, оборону и безопасность.
Именно таким образом, думается, и следует формировать перечень предметов, а не перечислять множество более частных вопросов, раскрывающих компетенцию в характер деятельности органов государственной власти в обозначаемых Конституцией предметах ведения — сферах общественных отношений.
Так, конституционные перечни предметов ведения содержат и конкретные властные полномочия, в частности принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, принятие и изменение конституций и уставов субъектов Российской Федерации, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями. Как представляется, предметом ведения должно быть не осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, а чрезвычайные ситуации.
В ст. 71, 72 выделяются также и государственные функции, в частности защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита. Однако было бы продуктивнее выделить функцию социального обслуживания в целом, а не закреплять отдельные ее элементы. Если, учитывая значимость социальной защиты, разработчики Конституции хотели особо выделить данный аспект, то можно было прибавить фразу «в том числе социальная защита». Конституция выделяет в качестве предметов ведения и объекты ведения, в частности федеральную государственную собственность, федеральные энергетические системы, федеральный транспорт, пути сообщения, информацию и связь, что также требует большей четкости и системности.
В Конституции разграничиваются отрасли законодательства как предметы ведения, в частности уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданское, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное, административное, административно-процессуальное, трудовое, жилищное, семейное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды. Причем в отношении правового регулирования в Конституции используются понятия «регулирование» (п. «в» ст. 71), «правовое регулирование» (п. «о» ст. 71), «установление правовых основ» (п. «ж» ст. 71), «установление общих принципов» (п. «и», «н» ст. 72) «законодательство» (п. «о» ст. 71, п. «к» ст. 72), «право» (п. «п» ст. 71).
Отсутствие единого подхода в формулировании предметов ведения в Конституции можно расценивать как недостаток не только юридической техники, но и ее содержания. Одним из случаев таких недостатков Конституции является использование разных терминов — «общие вопросы» и «координация вопросов» — применительно к сферам жизнедеятельности и управления одного и того же уровня и сферы регулирования.
Так, согласно п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции России к совместному ведению Федерации и ее субъектов относятся «общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта». В то же время в отношении сфер «здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты» та же статья Конституции употребляет уже иной термин — «координация вопросов» (п. «ж»).
Видимо, следует согласиться и с тем, что отнесение к совместному ведению категории «общие вопросы» является ошибочным. Как отмечает В.Е. Чиркин, «если органы государственной власти Федерации и субъекта будут определять лишь общие вопросы, то неясно, кто же будет их конкретизировать» Конюхова И.А. Структура Российской Федерации: современное состояние и перспективы совершенствования//Государство и право. — 2007. — №2. — С. 42..
Разграничение предметов ведения — это вопрос об отношениях между Федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов Федерации.
Суть предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов производна от функций государства, под которыми понимаются основные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами.
Таким образом, в предметах ведения выражаются и конкретизируются функции государства. Для более успешной реализации они могут быть распределены между государством в целом (Федерацией) и его составными частями (субъектами Федерации).
И здесь возникает один из сложнейших вопросов государственного строительства — оптимальность распределения сфер деятельности предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.
После принятия Конституции РФ 1993г. возникало и возникает много сложностей с реализацией предметов ведения, как Российской Федерацией, так и ее субъектами. Со всей остротой эти проблемы встают и при осуществлении в последнее время укрепления вертикали государственной власти.
Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности и обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это — объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.
«Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении:
— исключительной компетенции федеральных органов власти;
— совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов;
— исключительной компетенции субъектов федерации.
Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ. Австралии и других федераций.» Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристъ. 2000 — С.362
Российская Федерация следует по этому испытанному пути (хотя термин «исключительная компетенция» в ней не употребляется): ст. 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; ст. 72 — перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т. е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя (ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения внеправовых формах или путем произвольного принятия законов, а также постановлений исполнительной власти. Здесь самый чувствительный нерв федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории Федерации.
Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (законы, указы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.
Предметы ведения Российской Федерации — это круг вопросов, отнесенных Конституцией РФ к исключительному ведению России как федерального центра.
И.А. Умнова вполне обоснованно констатирует тот факт « Данный в ст.71 перечень предметов ведения Российской Федерации неполон. Из содержания ряда других статей Конституции РФ следует, что к ведению Федерации относятся вопросы установления государственных символов: государственного флага, герба, гимна (ст.70 Конституции РФ); введения чрезвычайного положения (ст.56, 88 Конституции РФ); введения военного положения на отдельных территориях РФ (ст.87 Конституции РФ). Однако данные вопросы не включены в круг предметов ведения Российской Федерации в ст.71». Умнова И.А. Основы современного федерализма. М.: Норма, 2006 — С.192
В мировой практике встречается два способа структурирования предметов совместного ведения. Первый способ — закрепляются предметы ведения федерации и предметы совместного ведения федерации и ее субъектов (ФРГ, Австрия, Бразилия, Пакистан, Нигерия).
Второй — определяются предметы исключительного ведения федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов федерации (Индия, Малайзия, Россия).
Хотя перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, данный в ст.72 Конституции, является закрытым, но, как отмечается в юридической литературе, фактически он неточен и неполон.
И.А. Умнова, обстоятельно исследовавшая эту проблему, приходит к выводу, что «несовершенна юридическая техника и достаточно высока степень пробельности в определении круга предметов совместного ведения. Не все сферы, объективно нуждающиеся в признании их предметами совместного ведения, обозначены в федеральной Конституции». Умнова И.А. Основы современного федерализма. М.: Норма, 2006 — С.200
По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. В случае отсутствия федерального закона действует закон субъекта РФ.
Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в органы государственной власти субъектов РФ для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок. Представленные предложения и замечания подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются либо отклоняются в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы. В случае, если органы государственной власти более чем трети субъектов РФ выскажутся против проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов РФ.
Предметы ведения субъектов РФ определены в Конституции РФ по остаточному принципу, а именно: в Российской Федерации к ведению субъектов РФ относится все то, что не отнесено к ведению Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов.
При этом следует различать:
— предметы ведения субъектов Федерации;
— предметы исключительного ведения субъектов Федерации.
В сферу ведения субъекта Федерации входит, во-первых, то, что им реализуется совместно с Федерацией, и, во-вторых, все то, что не отнесено к ведению Федерации согласно ст.71 Конституции РФ и по договорам между Федерацией и ее субъектами.
Для определения предметов ведения, принадлежащих исключительно субъекту РФ, необходимо оставить лишь те предметы ведения, которые не относятся ни к предметам ведения Федерации, ни к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Таким образом, можно сделать вывод, что разграничение полномочий РФ и её субъектов РФ является важнейшим принципом федеративного устройства и российского федерализма.