Конституционные полномочия президента рф проблемы реализации
14.2. Компетенция Президента РФ
Место Президента РФ в системе государственной власти России (а по большому счету, его социальное назначение и политическая роль в жизни страны в целом) определяется возложенными на него Конституцией РФ (ст. 80) функциями:
• представительская функция: будучи главой суверенного государства, Президент без каких-либо дополнительных полномочий представляет Российскую Федерацию как в международных отношениях, так и внутри страны – в отношениях с субъектами РФ, муниципальными образованиями, различными институтами гражданского общества (политическими партиями и общественными объединениями, конфессиями, объединениями предпринимателей, науки, образования, культуры, спорта, молодежными, ветеранскими организациями, различными диаспорами и т. п.);
• функция гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, суверенитета, независимости и государственной целостности Российской Федерации;
• обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти различных ветвей и уровней;
• определение основных направлений внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Для реализации указанных функций Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы наделяют Президента РФ достаточно широкими полномочиями, которые могут быть объединены в несколько групп:
1. Полномочия, связанные с формированием других государственных органов и назначением должностных лиц:
• назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; назначение по представлению Председателя Правительства РФ членов Правительства;
• принятие решения об отставке Правительства РФ;
• назначение судей федеральных судов (за исключением судей высших судебных инстанций – Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ);
• представление в Государственную Думу кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ;
• представление в Совет Федерации кандидатур для назначения на должности судей высших судебных инстанций и Генерального прокурора РФ;
• внесение предложений (соответственно в Государственную Думу и в Совет Федерации) об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ и Генерального прокурора РФ;
• представление в Государственную Думу кандидатуры для назначения на должность Председателя Счетной палаты РФ;
• назначение пяти членов Центральной избирательной комиссии РФ;
2. Полномочия по взаимодействию с Федеральным Собранием, участию в законодательном (нормотворческом) процессе, обеспечению согласованного функционирования органов государственной власти:
• назначение выборов депутатов Государственной Думы;
• право роспуска Государственной Думы в предусмотренных Конституцией РФ случаях;
• назначение федерального (а в определенных ситуациях и регионального) референдума;
• обладание правом законодательной инициативы;
• промульгация (подписание и обнародование) федеральных конституционных законов, федеральных законов и законов о поправках к Конституции РФ;
• обращение к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (в современной российской практике имели место также специальные бюджетные послания Президента РФ к Федеральному Собранию);
• право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;
• использование согласительных процедур для преодоления разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти, а также между региональными органами государственной власти (включая обращение в суд для разрешения спора);
• отмена актов Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ и приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина (до решения вопроса соответствующим судом).
3. Полномочия в области внешней политики:
• осуществление руководства внешней политикой Российской Федерации;
• издание актов о признании иностранных государств, установлении дипломатических отношений;
• ведение переговоров и подписание международных договоров РФ;
• подписание ратификационных грамот;
• принятие верительных и отзывных грамот дипломатических представителей, которые аккредитуются при главе государства;
• назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания).
4. Полномочия в области обороны и безопасности:
• утверждение военной доктрины;
• назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил РФ;
• формирование Совета Безопасности РФ и руководство его деятельностью;
• выполнение полномочий Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ (постоянно: и в мирное, и в военное время);
• введение на всей территории РФ или в отдельных местностях специальных правовых режимов военного положения (в соответствии с Федеральным конституционным законом от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении») или чрезвычайного положения (в соответствии с Федеральным конституционным законом от 30.05.2001 № 3-ФЗ «О чрезвычайном положении». Указы Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения подлежат утверждению Советом Федерации;
• направление предложения Совету Федерации об использовании Вооруженных Сил РФ за пределами территории России.
5. Полномочия в сфере правового регулирования статуса личности:
• решение вопросов гражданства и предоставления политического убежища;
• учреждение государственных наград, награждение государственными наградами, дача согласия на получение государственных наград иностранных государств государственными служащими РФ, присвоение почетных званий, высших воинских и высших специальных званий;
• осуществление помилования (с 2002 г. порядок осуществления помилования изменен в соответствии с Указом Президента РФ от 28.12.01 № 1500 «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации»).
Реализацию своих полномочий Президент РФ осуществляет посредством издания актов в двух формах: указ и распоряжение. Если указы Президента, как правило, являются нормативными правовыми актами (хотя они могут носить и индивидуальный характер, например, указы о предоставлении гражданства, о награждении государственными наградами, о назначении на должности и т. п.), то распоряжения – это акты организационного, индивидуального характера. Акты Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, они обладают большей юридической силой по отношению к актам Правительства РФ, ведомственным актам, актам региональных органов государственной власти (изданных по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов).
Определяя место правовых актов Президента РФ в системе источников национального права, следует подчеркнуть, что они (акты Президента) не должны противоречить принятым, имеющимся федеральным конституционным законам и федеральным законам; осуществляя регламентарную власть, Президент РФ может издавать свои акты и в отсутствие закона (который пока не принят, или не должен быть принят в принципе, исходя из концепции разделения власти).
Поскольку Президент РФ – не только должностное лицо, но и орган государственной власти, для реализации своих полномочий он имеет достаточно обширный аппарат, включающий как предусмотренные Конституцией РФ государственные органы и должностных лиц – Совет Безопасности РФ, Администрацию Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ (в палатах Федерального Собрания, в высших судебных инстанциях, в федеральных округах, на международной арене и т. д.), так и не предусмотренные Конституцией РФ, которые, тем не менее, не являются неконституционными, поскольку сформированы Президентом РФ в рамках своих конституционных полномочий, – Государственный Совет, Совет по борьбе с коррупцией, Совет по содействию развития институтов гражданского общества и правам человека; многочисленные комиссии (по вопросам гражданства, по государственным наградам, по федеративным отношениям и местному самоуправлению и др.).
Компетенция Правительства Российской Федерации
Основные полномочия и проблемы реализации полномочий Правительства Российской Федерации
Как высший орган федеральной исполнительной власти, Правительство РФ обладает очень широким кругом полномочий. Компетенцию Правительства РФ составляют его общие полномочия, а также полномочия в сфере экономики; бюджета и финансов; в социальной сфере; в сфере науки культуры и образования; природопользования, охраны окружающей среды; обеспечения законности, прав, свобод граждан, борьбы с преступностью; обороны, государственной безопасности РФ; внешней политики и международных отношений.
В числе общих полномочий Правительства РФ, установленных в гл. 3 ФКЗ «О Правительстве РФ», — организация внутренней и внешней политики государства; регулирование в социально-экономической сфере; обеспечение единства системы исполнительной власти в стране, направление и контроль деятельности ее органов; формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации. Также Правительство РФ организует реализацию той внутренней и внешней политики, основные направления которой в соответствии с ч. 3 ст. 80 Конституции РФ определяет Президент РФ.
Основной сферой полномочий и компетенции Правительства РФ является социально-экономическая сфера, которая раскрыта в ст. 14 ФКЗ «О Правительстве РФ». Например, Правительство РФ осуществляет регулирование экономических процессов; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств в стране. Эти полномочия направлены на реализацию ст. 8 Конституции РФ, определяющей рыночную экономику как экономическую основу РФ. Полномочия в части социально-экономического прогнозирования и перспективного планирования должны обеспечивать устойчивое развитие страны. Например, сейчас реализуются Федеральная целевая программа (далее — ФЦП) «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 годы», ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья до 2013 года». Правительство РФ также осуществляет управление федеральной собственностью и обладает иными полномочиями в данной сфере.
Полномочия Правительства РФ в сфере бюджета и финансов установлены в ст. 15 ФКЗ «О Правительстве РФ». Например, оно разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение. В финансовой, кредитной и денежной сфере Правительство РФ должно обеспечивать проведение единой политики, координируя свои решения и действия с Центральным банком РФ.
Правительство РФ и исполнительная власть в целом является тем институтом, который призван осуществлять конкретные практические меры по реализации ст. 7 Конституции РФ о социальном характере РФ, проводить политику, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Полномочия Правительства РФ в социальной сфере определены в ст. 16 ФКЗ «О Правительстве РФ». К примеру, оно разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ и т.д. Примером данных мер может служить Постановление Правительства от 31 декабря 2008 года № 1089 «О дополнительных мероприятиях, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации». Следует отметить, что закон особо не выделяет полномочия Правительства РФ по вопросам пенсионного обеспечения и жилищной политики, хотя именно эти проблемы продолжают оставаться одними из самых острых социальных проблем современной России.
Полномочия Правительства РФ в сфере науки, культуры, образования установлены в ст. 17 ФКЗ «О Правительстве РФ». Например, Правительство РФ обеспечивает государственную поддержку приоритетных направлений прикладной науки, имеющих общегосударственное значение и обладает иными полномочиями. В данное время реализуются несколько федеральных целевых программ по развитию науки и технологий РФ.
Полномочия Правительства в сфере природопользования и охраны окружающей среды установлены в ст. 18 ФКЗ «О Правительстве РФ». Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности и обладает рядом иных полномочий. Примером осуществления этих полномочий может служить Распоряжение Правительства РФ от 6 марта 2012 года № 329-р «Об утверждении прилагаемого плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в том числе в области обращения с отходами производства и потребления».
Перечень указанных в ФКЗ «О Правительстве РФ» полномочий не является исчерпывающим. Правительство РФ вправе делегировать осуществление части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти, если эти полномочия не отнесены законодательством к исключительным полномочиям Правительства РФ. Оно также вправе по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ передавать им осуществление части своих полномочий или принимать осуществление части их полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.
Важным шагом по реформированию Правительства РФ является «ревизия» компетенции Правительства РФ. Его полномочия до июля 2008 года были весьма внушительны по своему объему. Ситуация изменилась с принятием Федерального закона от 23.07.2008 № 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации». Суть данного закона — освободить Правительство РФ от излишних полномочий, несвойственных ему, и передать некоторые полномочия уполномоченным Правительством РФ федеральным органам исполнительной власти — министерствам, службам и агентствам. Речь идет о полномочиях второстепенного характера, передача которых не направлена на ослабление роли правительства как высшего исполнительного органа государственной власти.
Структура Правительства РФ в целом является очень динамичной. С выделением новых министерств, агентств или служб, им делегируются необходимые полномочия из других министерств, агентств или служб. Отдельные службы и агентства могут переходить из подчинения федеральным министерствам в прямое подчинение Правительству РФ. К примеру, в связи с пожарами в 2010 году Россельхоз перешел в прямое подчинение Правительству.
Еще одной проблемой, связанной с реализацией своих полномочий Правительством РФ, является разграничение сфер, на которые распространяются полномочия Правительства РФ и Президента РФ. Президент РФ обладает такими полномочиями, которые позволяют ему не просто взаимодействовать по отдельным вопросам с органами исполнительной власти, но и существенно влиять на их деятельность. В частности, непосредственно Президенту РФ подчиняются МВД, МЧС, МИД, Министерство Юстиции, Министерство обороны, а также ряд иных органов, например, ФМС России, Рособоронзаказ. Однако и Правительство обладает рядом полномочий в данных сферах. На практике это может приводить к появлению правовых коллизий.
10) Конституционный строй рф и его основы (конституционные принципы): понятие, соотношение. Классификация конституционных принципов.
1. Конституционный строй и конституционное государство.
Конституционный строй — определённая форма, определённый способ организации государства, закреплённый в его конституции. Конституционный строй характеризуется основными принципами, лежащими в основе взаимоотношений человека, общества и государства. В более узком понимании конституционным строем государства являются лишь такие форма и способ организации государственной власти, которые характеризуют его как конституционное государство. Конституционное государство является политической организацией гражданского общества, имеет демократический и правовой характер. Оно признаёт права человека и обеспечивает их защиту, кроме того, оно само подчиняется праву.
2. Основы конституционного строя.
Основы конституционного строя — основные принципы и устои государства, которые призваны обеспечить ему характер конституционного государства. Основы конституционного строя Российской Федерации закреплены в главе 1 Конституции РФ, они охватывают широкий круг регулируемых общественных отношений. Основы конституционного строя принято подразделять на политические, экономические, социальные и духовные. Конституционные принципы находятся во взаимосвязи и образуют систему.
3. Политические и духовные основы конституционного строя.
Статья 1 Конституции РФ провозглашает Российскую Федерацию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Демократия — такая организация государства, при которой единственным источником власти признаётся народ, власть осуществляется по воле и в интересах народа. Демократический характер государства, демократический политический режим выражается прежде всего в народовластии а также в признании и защите прав и свобод человека и гражданина, разделении властей, местном самоуправлении, политическом многообразии, многопартийности, свободе экономической деятельности, многообразии форм собственности.
Для правового государства характерны верховенство права (обязательность правовых норм как для граждан и организаций, так и для государства), верховенство закона (в системе правовых норм), разделение властей (признаки демократического политического режима и правового государства во многом пересекаются), соблюдение и защита прав и свобод человека, равноправие, равенство всех перед законом и судом, взаимная ответственность государства и гражданина.
Федеративное устройство характеризует территориальную организацию государства, правовые отношения между государством в целом и его частями. Федеративное устройство РФ основывается на государственной ценности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов. Главным признаком республиканской формы правления является выборность и сменяемость главы государства, форму правления Российской Федерации можно определить смешанную (президентско-парламентскую, полупрезидентскую) республику, сочетающую признаки президентской и парламентской республики. Статья 2 Конституции провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, возлагает на государство обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека. Согласно статье 4 Конституции суверенитет Российской Федерации распространяется на всю её территорию. Духовные основы конституционного строя. Духовной основой конституционного строя Российской Федерации является светский характер государства (статья 14 Конституции), никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.
4. Экономические и социальные основы конституционного строя.
Экономическими основами конституционного строя являются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, а также многообразие и равная защита различных форм собственности (в том числе на землю и другие природные ресурсы).
Статья 7 Конституции РФ провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, при этом в РФ охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
5. Новая классификация основ конституционного строя.
Новая классификация подразделяет основы конституционного строя на три группы.
К первой группе относятся основы организации государственной власти, такие, как народовластие, государственный суверенитет, федерализм, единство системы государственной власти, принцип разделения властей, местное самоуправление, верховенство права, членство России в мировом сообществе, приоритет международно-правовых норм.
Вторая группа — основы взаимоотношений государства и человека: признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, обязанность государства по их признанию, соблюдению, защите.
Третья группа — основы организации жизни гражданского общества: социальный характер государства, единство экономического пространства, свобода экономической деятельности, многообразие и равноправие форм собственности, идеологическое и политическое многообразие, светский характер государства.
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ — выраженные в конституциях конкретных государств основополагающие начала; определяют содержание общественных отношений, являющихся объектом конституционно-правового регулирования. К.п. могут относиться как к конституционному строю государства в целом («Основы конституционного строя»), так и к его отдельным элементам (институтам), таким, как политическая система, правовой статус человека и гражданина, территориальная организация государства, экономическая система. К.п. подчиняют себе логически и юридически все содержание конституции и издаваемых в ее развитие законов. В соответствии с Конституцией РФ основы конституционного строя составляют следующие К.п.: республиканская форма правления (республиканизм), народный суверенитет, приоритет и нерушимость прав и свобод человека и гражданина, разделение властей, федерализм.
ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА (общества) -1) (как комплексный конституционно-правовой институт) совокупность норм, которые устанавливают конституционно-правовой статус государства, политических партий, общественных и религиозных организаций и регулируют их взаимоотношения; 2) (в материальном смысле) совокупность государственных и общественных органов и организаций, с помощью которых осуществляется государственная (политическая) власть.
ПРАВОВОЙ СТАТУС ЧЕЛОВЕКА — система признанных и гарантируемых государством (в законодательном порядке) прав, свобод и обязанностей, а также законных интересов человека как субъекта права. Права и свободы представляют собой социальные возможности гражданина, признанные и обеспеченные государством, обязанности — притязания государства к гражданину, его поведению.
СУВЕРЕНИТЕТ (фр. souverainete — верховная власть) — верховенство и независимость власти. В науке конституционного права различаются несколько видов С.: 1) С. государственный — верховенство власти внутри страны и ее независимость во внешней сфере, т.е. полнота законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории, исключающая подчинение властям иностранных государств, в т.ч. в сфере международного общения, кроме случаев явно выраженного и добровольного согласия со стороны государства на ограничение своего С.; 2) С. национальный — полновластие нации, ее политическая свобода, обладание реальной возможностью определять характер своей национальной жизни, включая прежде всего способность политически самоопределяться вплоть до образования собственного государства; 3) С. народный — полновластие народа, т.е. обладание социально-экономическими и политическими средствами для реального участия в управлении делами общества и государства. Народный С. является одним из принципов конституционного строя во всех демократических государствах.
РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ — один из основополагающих принципов конституционализма, согласно которому единая государственная власть подразделяется на самостоятельные и независимые друг от друга законодательную, исполнительную и судебную (наряду с которыми иногда выделяют также учредительную, избирательную и контрольную) власти. Принцип Р.в. впервые и наиболее последовательно был воплощен в Конституции США 1787 г., где три власти не только разделены, но и контролируют одна другую через «систему сдержек и противовесов». Менее последовательно принцип Р.в. проведен в парламентарных государствах, т.к. в них парламент имеет формальное верховенство над органами исполнительной власти. В РФ принцип Р.в. закреплен в ст. 10 Конституции.
ФЕДЕРАЛИЗМ (фр. federalisme) — 1) одна из двух форм территориальной организации государства, предполагающая его сложный, союзный характер (см. Федерация); 2) с 1992 г. — одна из основ конституционного строя РФ, основополагающий принцип государственно-территориального устройства РФ, за счет которого обеспечиваются единство страны, децентрализация власти на основе разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, а также равноправие и самоопределение народов в составе Федерации; 3) политическое движение за федеративное устройство.
ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО — конкретный способ организации федеративного государства (см. Федерация), определяющийся характером взаимоотношений субъектов федерации с федеральными органами власти, а также между собой. Согласно п. 3 ст. 5 Конституции РФ основано на ее целостности, единстве системы власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, равноправии и самоопределении народов в РФ.
4. Проблемы реализации принципа разделения властей в конституции рф
Современное российское государство представляет собой сложную социальную систему, и среди ее элементов важнейшее место занимает публичная власть со своими институтами. Государственные органы призваны обеспечивать эволюционное развитие общества в условиях политических, экономических и социальных преобразований.
Принятие Конституции РФ дало мощный импульс для становления российской государственности. Конституция стала своеобразным очередным этапом реформирования государственных органов, провозгласив действие фундаментального принципа осуществления публичной власти — принципа разделения властей (ст. 10).
Суть его в том, что различные виды деятельности по осуществлению государственной власти должны выполняться различными органами, взаимодействующими между собой. Соединение разнородных функций в одном органе неизбежно создает предпосылки для установления диктатуры. Вместе с тем принцип разделения властей не устраняет единства власти, так как речь идет о функциональном ее разграничении.
По своей направленности на разграничение сфер деятельности всех ветвей власти Конституция РФ близка к конституциям развитых демократических стран. Однако мировой опыт показывает, что только функционального разделения государственной власти между самостоятельными государственными органами недостаточно. В Основном законе должны быть заложены как приоритеты ветвей власти, так и взаимные ограничители. Такая схема получила название системы сдержек и противовесов.
За несколько лет, прошедшие с момента принятия Конституции РФ, была выработана своеобразная практика действия отечественного механизма сдержек и противовесов.
Статья 11 Конституции РФ поручает осуществление государственной власти на федеральном уровне исчерпывающему перечню субъектов: Президенту, двухпалатному Федеральному Собранию, правительству и федеральным судам. Каждый из этих органов является элементом единой системы государственных органов.
Следуя структуре Основного закона, в этой системе необходимо выделить особое положение Президента РФ. Президент наделен полномочиями, позволяющими ему обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ). При этом Президент, являющийся гарантом Конституции, прав и свобод человека, выступает как самостоятельная ветвь государственной власти. Отделение президентской власти от исполнительной в Конституции Пятой республики во Франции, а затем и в Конституции РФ обозначило необходимость осовременить ‘классическую’ теорию разделения властей, подразумевающую наличие трех ветвей власти.
Верховенство Президента РФ в системе государственных органов подтверждается целым рядом конституционных формулировок. Так, ст. 80 подчеркивает его право определять основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Данное положение весьма абстрактно, а отсутствие специального закона о Президенте дает основание для широкого истолкования этой нормы.
Президент обладает мощными рычагами воздействия на законодательную и исполнительную ветви государственной власти. На законотворческую работу парламента он вправе влиять, пользуясь правом отлагательного вето, причем Конституция не требует юридически обосновывать это действие. Кроме того, целый ряд законопроектов был возвращен в Государственную Думу без рассмотрения. Подобное затягивание процесса законотворчества, связанное с отклонением законопроектов лишь по мотивам нецелесообразности их принятия, не способствует конструктивному взаимодействию Президента и Федерального Собрания.
Другим средством воздействия на парламентариев является право роспуска Государственной Думы. Конституция предусматривает возможность роспуска Думы как следствие выражения недоверия депутатов правительству (ст. 111, 117). В случае трехкратного отклонения Думой кандидатуры на пост Председателя правительства Президент может распустить Думу, не дожидаясь истечения года с момента ее избрания. Такая формулировка означает, что Государственная Дума практически в любой удобный для Президента момент может быть распущена. В связи с этим ст. 109 Конституции, содержащая перечень ограничений по срокам, когда роспуск нижней палаты парламента недопустим, представляет собой легко преодолимое препятствие. Положение Государственной Думы усугубляется также тем, что Конституция РФ, по мнению Конституционного Суда РФ, допускает троекратное представление одной и той же кандидатуры на пост главы правительства.
Председатель правительства вправе поставить перед нижней палатой вопрос о доверии правительству. В случае отказа в доверии появляется еще одна возможность для роспуска Думы. Учитывая такое обилие вариантов роспуска Думы, закономерным противовесом стало бы появление в Конституции права депутатов на вынесение конструктивного вотума недоверия правительству. Не являясь формально главой исполнительной власти, Президент оказывает решающее воздействие на работу правительства. Многие полномочия Президента либо имеют непосредственно исполнительный характер, либо приближенны к исполнительной власти. При этом необходимо отметить сложность переплетения сфер деятельности и полномочий Президента и правительства. Это вызвано тем, что Конституция закрепила ряд функций государственного управления одновременно за Президентом и правительством, не обеспечив четкого разделения между ними.
Не способствует разделению властей и правотворческая деятельность главы государства. Во-первых, ст. 90 Конституции РФ предполагает подзаконный характер указов Президента, но в ней не говорится об их следовании федеральным законам. Отсутствует и перечень вопросов, подлежащих регулированию исключительно законом. Во-вторых, Президент неоднократно издавал указы по вопросам, отнесенным к ведению правительства (например, о социальных выплатах). Учитывая подобную практику, способствующую возникновению правовых коллизий, а также частое несоответствие одних нормативных актов другим, представляется необходимым законодательно решить проблему разграничения компетенции этих государственных органов.
Наибольшей критики заслуживает порядок отрешения Президента от занимаемой должности (ст. 93 Конституции РФ).
Он включает несколько этапов. Сначала Государственная Дума должна выдвинуть обвинения против Президента в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления (ст. 93 Конституции РФ). При этом не выделяются в отдельную категорию нарушения норм Основного закона. После выдвижения обвинения Верховый Суд РФ дает заключение о наличии в действиях Президента признаков преступления, а Конституционный Суд РФ — о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
Наконец, вопрос об отрешении Президента от должности поступает на рассмотрение в Совет Федерации, который должен принять решение в трехмесячный срок после выдвижения обвинения Государственной Думой. Если в установленный срок решение не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным даже при наличии заключений двух высших судов Российской Федерации. Таким образом, реализация сдержек и противовесов по отношению к Президенту чрезвычайно затруднена.
В настоящее время представляется возможным внести изменения в Конституцию и разработать закон о досрочном отзыве Президента по инициативе избирателей (при условии истечения определенного срока его полномочий).
В литературе встречается мнение о том, что отрешение Президента от должности на основании предъявленного обвинения не означает привлечения его к уголовной ответственности. В этом утверждении юридическая ответственность подменяется политической. Кроме того, такой подход не вполне согласуется с принципом всеобщего равенства перед законом и судом (ст. 19 Конституции РФ, ст. 14 УК РФ, ст. 14 УПК РСФСР).
Недостатки содержит и ст. 92 Конституции РФ, не дающая ответа на вопрос о том, кто констатирует стойкую неспособность Президента по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Конституционным Судом РФ были подтверждены полномочия Председателя правительства временно исполнять обязанности Президента во всех случаях, когда последний не в состоянии выполнять их сам.
Особое положение Президента объясняет тот факт, что изложение его полномочий в Конституции предшествует главе о Федеральном Собрании — законодательном органе общероссийского масштаба. В Государственной Думе представлены интересы всех граждан России независимо от места их проживания. Совет Федерации, фактически являющийся верхней палатой, комплектуется из представителей органов власти субъектов Федерации (ст. 95 Конституции РФ).
Процедура формирования Совета Федерации, конкретизированная в Законе «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», нарушает принцип разделения властей. Дело в том, что члены Совета Федерации выполняют законодательные функции на федеральном уровне, одновременно выступая в качестве руководителей представительных или исполнительных органов субъектов РФ. Таким образом, Конституция РФ позволяет одним и тем же лицам одобрять законопроекты, а затем воплощать собственные решения в жизнь. Одним из вариантов изменения ситуации может стать формирование верхней палаты парламента из представителей органов законодательной власти субъектов Федерации, причем представители не должны возглавлять представляемые ими органы.
Предусмотренное Конституцией участие Совета Федерации в законотворчестве делает порядок принятия законопроектов достаточно сложным. Совет Федерации, используя возможность отклонить представленный Думой законопроект еще до его рассмотрения главой государства, выполняет роль предварительного фильтра. Многомесячные рассмотрения законопроектов поочередно Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом не повышают ни качество нормативных актов, ни их количество. В этой связи было бы целесообразным сохранить за членами Совета Федерации лишь полномочия, закрепленные в ст. 102 и 106 Конституции РФ.
Одним из главных недостатков Основного закона следует считать ограниченный набор контрольных полномочий парламента. Специфической формой контроля может считаться возможность отрешения Президента от должности, о чем говорилось выше. Особого внимания требуют контрольные полномочия парламента в отношении органов исполнительной власти. Конституция по существу сводит их к контролю за исполнением федерального бюджета, решению вопроса о доверии правительству в целом и ратификации международных договоров.
В практике многих стран выработаны разнообразные формы контроля парламента: вопросы к правительству и непосредственно к премьер-министру, дебаты по общей политике правительства и отдельным вопросам, интерпелляция, постановка вопроса о недоверии или вынесение резолюции порицания, парламентские слушания, парламентские расследования, контроль за делегированием законодательства и др.
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» предусматривает такие формы парламентского контроля за деятельностью правительства, как решение вопроса о доверии, вотум недоверия, депутатские вопросы и запросы, письменные обращения комитетов и комиссий палат Федерального Собрания к членам правительства и руководителям федеральных органов исполнительной власти, предоставление Правительством информации о ходе исполнения федерального бюджета (ст. 37-41 Закона). Этих полномочий явно недостаточно. Функционирование эффективного парламентского контроля, основанного на регулярном и необходимом взаимодействии с исполнительной властью, не представляется возможным без соответствующей правовой базы.
Правительство РФ, согласно ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» является высшим органом исполнительной власти. Однако исполнительная власть осуществляется на современном этапе, как уже было сказано выше, под значительным влиянием Президента. Во многом от него зависит состав правительства, именно Президент может принять решение об отставке правительства. Конституция РФ допускает существование лояльного Президенту правительства при любом раскладе политических сил в Государственной Думе. Детальный анализ соответствующих конституционных положений приводит к предположению о том, что авторы Основного закона стремились лишь к формальному обозначению разделения президентской и исполнительной ветвей власти.
Закрепление целой группы функций государственного управления одновременно за Президентом и правительством вызвало появление правовых коллизий. Справедливо ставится вопрос о том, несколько способствует реализации правомочий правительства подчинение отдельных министерств и ведомств непосредственно Президенту. Отсутствие последовательного разграничения сфер управления правительства и Президента привело к дуализму в руководстве единой системы исполнительной власти. Широкий диапазон направлений деятельности Президента в области внутренней и внешней политики пересекается с функциями правительства.
В настоящее время при возникновении разногласий между Президентом и правительство последнее слово останется за Президентом. Решение проблемы с позиций верховенства правительства в сфере исполнительной власти потребует в будущем корректировки соответствующих полномочий Президента.
Глава 7 Конституции РФ устанавливает место судебных органов в системе государственного механизма. Принцип разделения властей предполагает невмешательство президентской власти, законодательных и исполнительных органов в прерогативы судов. Закрепление в ней понятия «судебная власть» означало законодательное признание равноправного положения деятельности по осуществлению правосудия наряду с другими видами власти. Назначение судей не обходится без обязательного участия в этой процедуре как Президента, так и законодательных органов разных уровней, но непосредственно руководить судебной деятельностью названные органы власти не могут.
Судебная власть в значительной мере обособлена и от исполнительной, более того, она наделяется полномочиями по контролю за соответствием Конституции и федеральным законам решений и действий органов исполнительной власти и должностных лиц. Однако финансирование судов в настоящее время тесно связано с исполнительной властью (особенно на региональном уровне).
В рамках единой судебной власти можно выделить самостоятельные подсистемы: суды обшей юрисдикции; арбитражные суды; Конституционный Суд РФ; конституционные (уставные) суды субъектов РФ; мировые суды. Суды каждой из групп работают в автономном друг от друга режиме и не обладают правом пересмотра решений судов других групп. Поэтому несмотря на положение Федерального конституционного закона «О судебной системе» о единстве системы, фактически единство отсутствует.
Существует мнение, что данное обстоятельство ослабляет судебную власть и снижает эффективность ее функционирования. Выход видится в объединении различных судебных функций в компетенции некоего единого судебного органа или создании механизма совместного решения представителями всех ветвей судебной власти кардинальных вопросов. Так, в Германии высшие суды в целях обеспечения единообразия судебной практики создают совместный сенат.
Судебная власть предоставляет возможность правоохранительного воздействия со стороны государства, осуществляемого посредством деятельности судебной власти в установленных законом формах. Для разделения властей чрезвычайно важна такая форма судебной деятельности, как конституционное судопроизводство в качестве «особой формы правосудия». Специфика конституционного судопроизводства, статуса и структуры Конституционного Суда РФ обусловливает особое место этого органа в судебной системе.
Конституционный Суд РФ, являясь специализированным органом конституционного контроля, обладает исключительным правом давать правовую оценку нормативным актам с точки зрения их соответствия Конституции, разрешает споры о компетенции между органами государственной власти, дает толкование Конституции.
Количество поступивших в Конституционный Суд РФ запросов, касающихся статуса и полномочий государственных органов, а также возможность неоднозначного толкования некоторых конституционных формулировок высвечивают пробелы Основного закона, требующие его изменения либо урегулирования соответствующих вопросов в текущем законодательстве.
Наконец, важной проблемой практического осуществления принципа разделения властей в Российской Федерации является вопрос о месте в системе видов государственной власти контрольно-надзорных органов. В настоящее время в качестве таких органов могут быть названы: прокуратура, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека.
Критерий объединения перечисленных и, на первый взгляд, разнородных органов — наличие у них контрольно-надзорных функций, которые для данных органов власти являются основными.
С одной стороны, говорить о контрольной ветви власти сложно, так как разнородность рассматриваемой группы органов не позволяет обнаружить их единства и иерархии; налицо лишь определенная функциональная направленность.
С другой стороны, неприемлем исчерпывающий перечень субъектов власти в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, не учитывающий контрольно-надзорные и иные органы государственной власти (Центральная избирательная комиссия, Центральный банк), не вписывающиеся ни в одну из общепризнанных ветвей власти. Попытка свести всю государственную машину к строго определенному количеству органов власти не отвечает развитию общественных отношений. Трактовка разделения властей как разграничения функций трех типов государственных органов, тем или иным способом сдерживающих друг друга, в настоящее время не охватывает многообразия элементов в системе государственных органов.
Таким образом, исследование реализации принципа разделения властей наиболее эффективно при рассмотрении государственного механизма как единой системы органов. Реализация принципа разделения властей оставляет в настоящий момент желать много лучшего.
Единство государственного механизма достигается на основе распределения функций между государственными органами, закрепления самостоятельности каждого органа возможностью противопоставить собственное мнение решениям других органов, а также алгоритма согласования позиций. Последнего крайне не хватает Конституции РФ с ее несбалансированной системой сдержек и противовесов и конъюнктурной моделью разделения властей. Настал момент для того, чтобы внести в законодательство коррективы и сделать шаг к провозглашенному правовому государству.
Следует сказать, что содержащиеся в Конституции РФ нормы, характеризующие ее как демократическое государство, на практике в полной мере не реализуются, а иногда и грубо нарушаются.
Фактически не реализуется в полной мере и принцип разделения властей. Сегодня это разделение характеризуется почти повсеместным господством исполнительной власти, а также президентской власти, стоящей над всеми другими властями. Не реализованы на практике в должном виде и нормы Конституции РФ о местном самоуправлении, которое там, где оно создано, в значительной мере формально.
Все это говорит о том, что потребуется еще немало времени и усилий народа России для создания условий, в которых конституционные нормы, предусматривающие построение демократического государства, могут быть в полной мере реализованы.
СПИСОК НОРМАТИВНЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным голосованием 12.12.1993. // «Российская газета», № 237, 25.12.1993.
Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) // СПС Гарант.
Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г «О судебной системе Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) // СПС Гарант.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» (с изм. и доп.) // СПС Гарант.
Федеральный закон от 5 августа 2000 г «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СПС Гарант.
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СПС Гарант.
Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 18. М., 1987.
Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учеб. для юрид. вузов. – 4-е изд. – М.: Юриспруденция, 2007.
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. – 4-е изд., перераб. и доп. – М: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008.
Лазарев В.А. Судебная власть и уголовное судопроизводство // Государство и право. 2006. № 5. С. 21-29.
Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник / М.Н. Марченко – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008.
Местное самоуправление и государственная власть: Монография / МарГУ. – Йошкар-Ола, 2000.
Николаев А.В. Проблемы реализации принципа разделения властей в Конституции РФ // Право и жизнь. 2006. № 25. С. 12-22.
Никоров Г.И. Судебная власть в правовом государстве // Государство и право. 2007. № 3. С. 24-32.
Органы государственной власти РФ: учебное пособие. — М: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.
Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Карповича. – М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2007.
Российское государство и правовая система: современное развитие, проблемы, перспективы / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2005. С. 302-303.
Савюк Л.К. Правоохранительные органы: учебник / Л.К. Савюк. – 2-изд., перераб. и доп. – М.: Норма, 2007.
Салищева Н., Абдуллаев Е.В. Исполнительная и судебная ветви власти: соотношение и взаимодействие // Государство и право, 2000. № 1. С. 21-29.
Тусупов Е. Концепция разделения властей Ш. Монтескье / Е. Тусупов // Право и жизнь. – 2001. – № 34. – С. 147 – 155.